落實國內犬狗管理之探討及展望 / 動物保護法主要內容

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農委會技監 陳幸浩



一. 前言



　　民國81年間，先後在臺北、新竹及花蓮等地發生三起流浪犬咬傷幼童事件，引起國內各界注意犬隻管理問題。

其實，國內因畜犬之走失或飼主蓄意將畜犬放生所產生流浪犬的問題，早已浮現在各地大城及小鎮。

最常見的有：流浪犬及有主犬隻，到處大小便;流浪犬覓食，打散垃圾袋，汙染社區環境;

在偏僻地區流浪犬成群結隊，威脅路人、甚至攻擊小孩; 流浪犬在大小巷亂闖，引起交通事故;流浪犬無人照顧，感染傳染疫病等現象。


　　近幾年來，社會大眾對動物保護意識的提升，紛紛籌組動物保護團體，收養流浪犬，或邀請歐、美動物團體的專家來台視察，並指導人道捕捉流浪犬的方法。

此外，政府相關單位也指派專人出國考察動物保護及福利措施，接受專業訓練，在在顯示政府與民間已逐步重視動物保護與福利工作，這是非常可喜的現象。

更難得的是在政府、民間團體及學者專家共同貢獻智慧所研擬動物保護法（草案），獲立法院三讀通過，已於民國87年11月4日公布施行，自此，我國的動物保護及福利，包括寵物管理，將可依法執行。

　　雖然在動物保護法公佈之後，仍有個人、獸醫團體，甚至外國動物保護團體代表，為流浪犬捕捉、安樂死、犬隻結紮及登記費用等問體，向相關單位抗議及請願，但此等問題應可透過溝通及協商解決。

以英法兩國為例，其動物保護法之立法已達百年之久，仍時有不同聲音與看法，但民間與政府互動極為良好，動物保護及犬隻管理相當落實。

如今我國動物保護法已完成立法，農委會根據本法正積極研定其他相關子法，俾便縣市政府可以據以執行。

此外，依據動物保護法及行政院的裁定，各機關的權責亦已明確劃分。

至於地方政府所應負責的事務，包括犬隻登記、流浪犬捕捉、中途之家留置及安樂死等，則由各該縣市政府指揮其所屬環保、畜政防疫單位執行。


　　今後犬隻管理，可在動物保護法等相關規定之下，由權責機關、動物保護團體及民眾，共同努力來執行，相信流浪犬的問題，必能逐步獲得改


二.問題分析

(一)偏差之理念

　　西方現代之保護動物觀念雖較我國先進，但由中國傳統文化觀之，中國人與動物之關係，基本上與世界其他文明並沒有太大差別，中國人相信「萬物有生」，凡有生命者均需加以尊重，至於在人與動物的重要性上，儒家主張「親親而仁民，仁民而愛物」，將動物之重要性放在人類之後，這是一種較為理性、可行的尊重生命的方式，也與西方近代的愛護動物觀念，相當近似。

而佛家的主張是「眾生平等」，一切有生命的東西，均應以生命視之，不可隨意殘殺傷害。

　　綜觀中國哲學思想，對生命的珍貴本質著墨較多，至於關懷動物的感覺與痛苦，反而較少，所謂「好死不如賴活著」。

又因受佛教的影響，對於生命一般不會任意殺害，絕不會像西方人，為了怕寵物對未知的危險與痛苦，而寧願為牠執行安樂死。

中國人也常藉由「放生」的高調，來掩飾對動物的不負責任與罪惡感，所以民眾對無法或不願繼續飼養的犬貓，便會將之放生，而成為流浪犬貓。

　　中國人對動物的態度，生死似乎唯一的界線，所以對於既然注定要死的動，便鮮有關懷，而表現出相當冷酷的態度，不在乎其受到的待遇，認為既然牠們橫豎都要死，死前如何又有甚麼關係﹖

(二)衍生之問題

　　基於傳統的美德及偏差的理念，國人對於寵物的飼養行為，以及終止飼養後的處理方式，就產生落差極大的不同觀點與態度。

自古以來大家都認同犬隻是人類的忠實朋友，很多人都希望家中眷養犬隻，有的家長應小孩的要求而養狗，但在三分鐘熱度之後，愛犬就成了家人負擔，轉送親友不易之情況下，就隨意放生而成為流浪犬，有的人甚至自我安慰，認為說不定會有人收養，豈不知有這種想法的人相當普遍，以至於國內流浪犬高達一百多萬隻。

流浪犬到處覓食，到處大小便，產生汙染環境的問題;流浪犬到處到處流浪，在大街小巷追逐，而發生行車交通意外;流浪犬成群結隊，有時甚至驚嚇咬傷路人或小孩;流浪犬不但本身罹患疾病，同時也成為人畜疾病的傳染源;公母流浪犬隨意雜交，繁殖更多的流浪犬。

　　除了遭棄養的流浪犬之外，有些是有主的犬隻，這些狗主人，並未將其犬隻妥為繫留，而任其到處流竄，此與一般流浪犬隻，並無太大不同，只是狗主人會給予餵食，夜晚讓犬隻回家留宿，這些有主的犬隻，牠們的活動所衍生的問題，與流浪犬大同小異。

另外，有主的犬隻，被眷養在公寓或大廈，白天狗主人上班、上學，犬隻被繫留在有限的空間，不是常常吠叫，就是就地大小便，而引起惡臭，這對犬隻也是一種虐待行為。

再者，當狗主溜狗時，讓其犬隻隨地大小便，造成環境髒亂，更是司空見慣的事。

　　地方政府在執行捕捉流浪犬的方法與人道處死的方式，偶有民間動物保護團體所詬病，推其原因，不外政府的執行人員易受傳統觀念的束縛，執行這項工作的意願都不高，特別是在執行捕捉流浪犬的任務時，常常遭受民眾的輕視或謾罵，加之捕捉器材及設備均闕如，而且未經人道處理的訓練，使得整個工作事倍功半，吃力不討好。

另一方面，民間愛護動物的人士，本之愛護動物的動機，自己出錢出力收養流浪犬，但限於圈養環境，也不盡理想。

　　在動物保護法尚未完成立法之前，國人對保護犬隻認知的差異，民眾及媒體所反映的，負面的報導要比建設性的報導多，導致先進國家愛護動團體發動會員，依據媒體報導，致函相關機關的首長，表答不滿與抗議。

三.法規制定

(一)法規制定之緣起

　　在動物保護與福利措施，尚無法律的據以執行之前。

有關畜犬隻管理，在中央只有保護家畜辦法，在地方僅有省、市政府畜犬管理辦法及野犬捕捉作業要點，此等辦法及要點只是行政命令，不具法律強制執行之效力，條文中亦無罰則，很難落實執行。

　　過去流浪犬之捕捉及留置，因缺乏專業或專職管理人員，街頭捕捉流浪犬隻往往留置於各處垃圾場中，加之管理失當，經國內部分保育團體揭露，我國犬隻之處理遂成為國際人士注目之重點。

為此，實有必要對我國犬隻之管理、控制、收容、留置、認領、認養，甚至安樂死之方式作一有系統之立法規範。

(二)動物保護法之制定


　　農委會於82年度委託國立臺灣大學獸醫系教授葉力森先生規劃犬籍管理制度。同年9月15日經農委會224次主管會報通過成立「動物保護法起草小組」。

　　85年6月5日立法院沈委員富雄等42名委員提案制定「動物保護法」，86年9月22日立法院經濟、民政及邊政、司法等三委員會第一次聯席審查「動物保護法」，其間共審議（一讀）條文十一條。

最後動物保護法於87年11月4日完成立法程序並公佈實行。

(三)動物保護法主要內容

　　動物保護法共分為7章，計40條，第一章為　總則（第1至第3條），規定制定動物保護法之要旨、各級主管機關及本法用詞定義。

第二章為動物之一般保護（第4至第14條），主要規定動物飼主應具備條件、飼養動物之環境、不得任意棄養、宰殺、傷害及地方主管關應設置動物收容所等。

第三章為動物之科學應用（第15至第18條）。

第四章為寵物之管理（第19至第22條），規定中央主管機關得指定公告應辦理登記之寵物、寵物出入公共場所之應具備條件、寵物走失之收容、領養及寵物之買賣等相關規定。

第五章為行政監督（第23至第24條）規定主管機關之動物保護人員之權責。

第六章為罰則（第25至第35條），違反規定動物保護法相關條文者，依法應罰之標準。

第七章為附則（第36至第40條）。

動物保護法所定條文，除野生動物因另有野生動物保育法規範外，對犬、貓及其他人為飼養或管領之脊椎動物，包括經濟動物、實驗動物、寵物及其他動物，均涵蓋在內，可說至為完備。

　　對於犬、貓的管理，除在第二章動物之一般保護已有詳細規範外，特別在第四章定有寵物之管理專章，第19條　規定中央主管機關得指定公告應辦理登記之寵物。

寵物之出生、取得、轉讓、遺失及死亡，飼主應向直轄市、縣(市)主管機關或其委託之民間機構、團體辦理登記。

第20條　寵物出入公共場所或公眾得出入之場所，應由7歲以上之人伴同，並採取適當防護措施。

具攻擊性之寵物出入公共場所或公眾得出入之場所，應由成年人伴同，並採取適當防護措施。

第21條　應辦理登記之寵物出入公共場所或公眾得出入之場所無人伴同時，任何人均可捕捉，送交動物收容處所或直轄市、縣(市)主管機關指定之場所。

第22條　以營利為目的，經營應辦理登記寵物之繁殖、買賣或寄養者，應先向直轄市、縣(市)主管機關申請許可，並依法領得營業證照，始得為之。

　　為有效約束前項之規定行為，對寵物之所有人、繁殖、買賣或寄養之經營人違反前項條款之不法行為，

在第六章相關條文，均列有不同違法之罰鐶標準，甚至勒令停業。

動物保護法已完成立法，並公佈施行，今後對犬隻的管理與保護工作，可依法執行，對於違法之行為，亦可有效予以約束。

四.當前重要措施

(一)資料蒐集及人才培訓


　　民國82年5月農委會派遣筆者及現任畜牧處副處長程中江先生，前往英、法考察，蒐集動物保護及寵物管理相關資料，並提出英法動保護與福利制度研習報告，該報告指出國內應組織相關獸醫、生理、生化及動物學專家學者，從不同觀點評估並建立動物保護制度；

將來辦理動物保護之工作，宜由民間與政府合作執行；犬、貓之登記工作，除由政府系統外，宜授權各地獸醫院及團體配合辦理。

　　民國86年，中華民國保護動物協會邀請農業委員會及環境保護署派員前往夏威夷州，與美國人道協會，進行流浪狗管理訓練課程之評估及選定工作。

6月26日至30日，由農委會畜牧處約聘助理研究員李兆峰先生、環保署環境衛生及毒物管理處王科長俊淵及中華民國保護動物協會夏常務理事良宙博士行前往，選定課程，供日後農政及環保單位同仁前往受訓。

　　農委會復於87年6月間選派20名基層農政及環保單位同仁，前往夏威夷州人道協會及其動物中途中心，進行為期20天之種子師資訓練，作為日後國內推動人道處理流浪狗管理課程之師資。

(二)重點工作


　　國內犬隻管理的首要問題，在於區分有主家犬與無主流浪犬。

有主家犬隻應依法規在法定日期內辦理犬籍登記，否則予以罰鐶處分。

至於棄犬或流浪犬，由環保單位依權責，加緊捕捉，轉送農政單位所設置之中途之家，短期繫留，無人認領或認養者，則予以人道安樂死。

流浪犬捕捉的數目，必須大於流浪犬自然繁殖的數目，如此才能有效控制流浪犬的數目。


1.流浪犬捕捉

　　關於流浪犬捕捉工作，環保署及各縣市環保局，已編列預算，購置流浪犬捕捉設備、運輸車輛，同時也藉由曾前往夏威夷受訓的種子師資，訓練各地工作同仁，加強流浪犬捕捉基楚訓練，使捕捉作業程序統一化。

但由於各地流浪犬收容所容量不足，甚至尚未完工或尚未興建，以致各縣市環保局所捕捉的流浪犬無處收容。

為解決收容所容量不足的問題，台北市政府自今年6月1日起，將流浪犬委託全市50家動物醫院協助收容，創流浪犬「分散收容」政策之首例。

建設局家畜衛生檢驗所指出，在增加這50處收容點後，環保局捕犬數量可由原來每日25隻提高至60隻，對解決台北市流浪犬問題將有很大的助益，這種分散收容的做法，實值得其他各縣市參考辦理。

2.流浪犬收容

　　各地流浪犬的捕捉業務歸環保局主管，而流浪犬的收容、認養及人道安樂死，則歸各縣市家畜疾防治所主管，但兩者的關係密不可分。

為落實流浪犬的處理工作，興建各地流浪犬收容所，實為當務之急，為此，農委會協助地方設立流浪犬收容中心，經費係由行政院動支第二預備金所提供，計1億1千多萬元。

為求各地流浪犬收容中心的建築及設備之實用，農委會特委託國立屏東科技大學技藝訓練中心的專家，設計標準平面圖，供各縣市家畜疾防治所參採。

俟各地流浪犬收容中心完工之後，國內流浪犬的收容數量，必將大幅增加。

至於國際動物保護團體所關切的流浪犬人道處理問題，農委會亦已委託國立屏東科技大學，辦理收容所管理人員訓練，指導流浪犬捕捉的要領。

3.犬籍登記

　　犬籍登記是落實犬隻管理關鍵性的一環，若有主犬隻能全面登記，那麼有主犬隻與無主的棄犬，就可明確區分。

如此，未經登記的犬隻就當按流浪犬處理，登記的犬隻就依寵物登記管理辦法納入管理。

寵物登記管理辦法係由農委會畜處主管，在地方則由各縣市家畜疾病防治所執行。

這項登記管理辦法落實執行之後，不但可以有效管理寵物，且能減少流浪犬的數量，從而徹底解決流浪犬的問題。

　　根據動物保護法規定，寵物必須辦理登記，飼主若不為寵物辦理登記，將處2,000元以上、10,000元以下罰鍰，拒不改善者，還可連續處罰。農委會希望在最短期間內將犬隻納入管理，乃鼓勵飼主儘速為寵物辦理登記，特別規定寵物登記管理辦法公告施行日起3個月內，辦理登記免費，公告施行日起3個月後至1年之內，則收取半價。

目前農委會所定的收費標準如後：已絕育結紮的犬貓每隻登記費500元，未絕育者1000元，寵物變更登記每隻100元。

農委會將委託各縣市家疾病防治所定的民間機構受理登記，預定全省將有至少200個登記據點。

此項優惠措施，加上適當的宣導，飼主應會主動配合辦理。

五.檢討與建議

　　流浪犬所衍生的種種問題，已廣為社會大眾所重視，但多數民眾仍存有放生的錯誤觀念，一時之間尚難杜絕流浪犬隻的發生。

然而動物的保護與福利的理念，已逐漸形成共識，如政府與愛護動物團體，妥為密切合作，辦理犬籍登記、犬隻認養、流浪犬的捕捉及安樂死等項工作，應可加速落實執行。

玆將當前應積極加強辦理的事項，建議說明如後：

(一)加強動物保護法及相關法規的宣導：雖然動物保護法已完成立法程序，但一般民眾對該法的宗旨及重要的條文內容，則仍不甚了解，因此宜針對準備養狗的民眾，特別是小朋友的需要，編訂簡單易懂的圖說，內容涵蓋犬隻飼主應遵守之法規及義務等等，納入教科書，並透過各種媒體持續報導，使養狗民眾知道應該遵守的規定，及在養狗之前應有的準備。

(二)依據寵物登記管理辦法全面辦理犬籍登記：目前犬隻多未辦理登記，致多數有主犬隻及流浪犬混淆不分，徒增犬隻管理上的困難，落實犬隻管理的首要工作，就是辦理犬籍登記。

在辦理犬籍登記之先，應設計一套全國性犬隻登錄網，那麼，各縣市家畜疾病防治所也好，各地經政府授權民間獸醫院也好，均可使用連線系統，為民眾辦理犬籍登記及犬隻異動登記，登記的犬隻則必須注入晶片及圈掛狗牌，作為身份認定。

如能在短期間全面實施犬籍登記，間接則有助於無籍流浪犬的捕捉及處理。

(三)建立流浪犬人道捕捉及處理標準規範：無可否認的，過去曾有不當捕捉及處死流浪犬的個案，引起國內外動物保護團體的抗議。

為此，農委會防檢局所補助各縣市政府建造或改善犬隻收容設備，已請屏東科技大學完成流浪犬中途之家之平面設計圖，除由專家實地說明外，並分發供縣市政府參考使用。此外，亦要求統一使用巴比妥酸鹽人道安樂死處理。

另外，環保單位除統一採購規格化犬隻捕捉器具外，也派遣專人出國接受種子人員訓練，這對對犬流浪犬人道捕捉必有所助益，同時也對國人產生正面的示範效果。

(四)加強政府與民間團體的合作：政府除依法行政之外，在執法過程中，也必須考量動物保護團體的認同。英、法等先進國家，在動物保護工作，民間團積極參與，實值得借鏡。

目前為止，雖動物保護法已完成立法程序，依法可以執行流浪犬捕捉、繫留、未被認養犬隻安樂死等項工作，但仍有部分保守團體主張犬隻應終生飼養，凡此種種，實有待繼續溝通，化解爭議。

此外，若干可授權民間團體執行的業務，則可以BOT的方式來執行，包括流浪犬捕捉、結紮及犬籍登記等等，如此必能縮短完成計劃的完成時程。

(五)鼓勵施行犬隻結紮：犬隻結紮與犬籍登記的配合辦理，是落實犬隻管理及控制犬隻數目最有效的措施。

一般民眾和飼主可能尚未意識到犬隻數量過剩會造成的後果，例如維持犬隻收容所所需的經費、犬隻所遭受的痛苦以及對社區造成的危險。

因此應對民眾宣導為犬隻施行結紮手術的益處及重要性，並落實犬隻結紮的服務。

六. 結論

　　當前動物保護及關懷生命觀念盛行，加以國人飼養寵物風氣日盛，如何建構一套完整的動物管理及妥善解決流浪犬問題的體制，以促進人與動物之間的和諧關係，已成為當前重要課題。

政府依法執行動物保護法，建立犬籍管理制度，捕捉及收容流浪犬，辦理收容犬隻之認領、認養，乃至以人道安樂死處理流浪犬等等措施，已獲全國絕大多數民眾之認同，今後政府與民間團體推動各項犬隻之管理工作，相信應可獲得全國各界之支持。

　　政府依法執行犬隻管理業務，應無可厚非，但各項工作必須以標準作業程序辦理，特別是執行流浪犬捕捉、圈養、安樂死之過程中，應事先妥為宣導，以減少民眾及國際動物保護團體之抗爭。此外，也應訂定規範，俾據遴選合格之獸醫院及民間社團，來執行政府授權之BOT業務。

　　目前農委會正積極研擬「推動動物保護方案」，其內容包括犬籍登記、流流浪犬的認領養、志工的培訓、愛護動物及正確飼養寵物之宣導等工作。

此等工作，將進一步結合民間團體及獸醫的力量，共同來推動。另一方面，政府除定期邀請相關學識機構、民間團體，參加工作檢討會外，亦應持續舉辦教育宣導活動，使全民投入犬隻管理工作。

相信不久將來，國內犬隻的保護及福利工作，必可達到先進國家的水準。

參考文獻

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2.夏良宙。1999。義務動物保護員訓練講義。國立屏東科技大學技藝訓練中心。
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4.動物保護法。1998。

5.葉力森。1994。動物報護法草擬計劃報告。國立台灣大學獸醫系。

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