城市的想像
關於城市，制式的定義大概可以這麼說：有別於鄉村，指人口聚集到達一定的規模，建築密集，土地高度利用，二、三級產業成為主流，且依特殊機能而賦有完善的公共設施、生活機能，並被政府按計畫體制規劃為都市計畫區。
但，「城市是什麼？含有什麼元素、特質與意象？」並不是專業或研究上的問題，反而是一種生活與經驗的感受。因此，東、西、南、北不同的地方，農、工、商、士不同的個人，基於不同的生活世界與生活經驗，對於城市各有不同的理解、感受與認同，也就產生不同的詮釋。簡單的說，對於素來就居住在城市的人而言，城市就是城市，是如此理所當然，無須對比、定義，因為那就是生活本身；但是，對於城鄉的移居者來說，城鄉之間的高度對比、反差與落差，反而對都市有不同的體會、解讀或反思。課堂上曾詢問學生：「台北，是個什麼樣的城市？」來自鄉村的同學給了一個妙答「公車不等人」，引起課堂一陣騷動並反問「公車為何要等人？」城市小孩完全無法體會台灣農鄉、漁村、原鄉中人與人、人與土地間彼此瞭解、被瞭解、在乎與關懷的地方感。
整體來說，城市，有一種不言可喻的氣氛。有人說是文化氣息的、熱情的、生機的、方便的；有人喜愛城市的繁華、充滿資訊、發展迅速、進步、文明、熱鬧、步調緊湊、忙碌、國際化；有人發現城市是多元的、變動的、複雜的、豐富的；有人則看見年輕的、流行與時尚的、淘汰率高的、最好與最壞的、新與舊的。城市，也具有一種實質的內容，譬如大、人口密集、政經中心、工作（就業）機會多、豪宅與商業大樓林立、公共設施與大眾交通系統完善、休閒娛樂設施與藝文活動興盛、充滿服務業與觀光資源豐富。此外，城市也讓人有負面的想像，白天車水馬龍、夜晚燈紅酒綠；交通不便、混亂、擁擠、易堵塞；地價、房價、物價三高；過度開發、綠地極少、難以看見自然；還有冷漠的、疏遠的、厭惡的負面評價等等。我的一位學生對城市的多元與矛盾有經典的詮釋：「城市，是一個未完成品，交通發達卻十分雜亂，有許多生態公園卻污染滿佈，有規劃良好的地方卻也有許多破敗之處，考量安全但也危機四伏……」。
如果你也發現生活中有上述的氛圍或經驗，那麼你應已置身在台灣的城市當中。
多重混雜的土地使用
1960年代，城市規劃與管理者引用系統觀點，將城市視為一個複雜的整體，藉由系統、次系統的結構關係與連結來進行城市的分析與控管。因此，城市被簡化為各種不同土地使用（分區）的次系統，以及透過交通運輸系統對內與向外聯繫的整體，在城市這個大系統中，被區劃了住宅、商業、工業、農業、公園、公共設施等次系統。
但將美國式城市規劃與行政管理工具「土地使用分區」這個舶來品移植台灣社會，則台灣傳統的生活習慣與土地利用方式，混入西方以土地分區來規範城市地景外觀的觀念，反而形成一種多樣、混雜、難以管理的畸形土地利用型態，也就是依據規劃程序、技術創造出一個秩序的空間模式與藍圖，但卻無法約制市場競爭以及文化慣習，只能任憑土地、建物使用各自紛雜與歧異。因此，台灣的城市往往呈現出無型、散型且快速遞變的的地景特徵。
繽紛的台灣城市人文生態下，住、商、工大混雜、重疊、鑲嵌，帶來生活上最大的便利與好處，卻也形成城市治理上尾大不掉的大麻煩，故城市政府必須對土地再行細分，擬定許多的相關規則、辦法或標準等，突顯城市管理剪不斷理還亂的盲點與問題。
隨著城市的發展與擴張，上述土地利用方式將不斷進逼城市邊緣最重要卻也最乏人關注的保護區，有以各種違規的利用方式進行蠶食，亦有透過土地變更予以鯨吞者，危及城市的保安、保全體系。
城市保護區的定位不明
城市保護區應是人文生態賴以維生的自然生態系統，亦即透過山、林、水、土的保護來建構城市生活保全所賴的水文調節、水土保持等機制。台北市土地使用分區管制規則（第4條第19項）即明訂：「保護區：為國土保安、水土保持、維護天然資源及保護生態功能而劃定之分區。」
但以台北市為例，雖有清楚的保護區定義，卻未依此定義來明確定位保護區的治理方向，因此保護區的自然價值無法被呈顯，而僅僅強調其使用價值。故保護區究竟「該（不該）做什麼、能（不能）做什麼」從未釐清，致使保護區的功能被囿限於城市遊憩、居住與安全，因而保護區治理的策略多以親山遊憩空間、山坡地（居住）安全防災、環境綠美化為重點，並且最終落實為技術性的實質規劃與設計的方案，例如親山廊道、自然生態公園、建築物安全管理、危險聚落勘查與拆遷、治山防洪等。
城市治理的定位不明，必將造成保護區的危機。開發業者隨時可透過保護區的個案變更與開發機制挑戰保護區的政策。而更嚴重的威脅在於，城市依法進行保護區通盤檢討時（每5年一次），將面對保護區開放、解禁的問題。台北市政府民國73年進行保護區第二次通盤檢討，遭內政部都市計畫委員會駁回無疾而終後，迄今即未再進行保護區的通盤檢討，可見一斑。
城市成長與擴張
成長與發展是當代進步的代名詞，我們都不自覺的搭上這班盲目而可怕的列車。盲目的是不知道目的地是哪裡，只求快速向前，「進步、成長、發展、衝、拼」成為乘客的集體口頭禪。可怕的是這列車無法轉彎、不能減速，並且找不到煞車，當然，也沒有人會想要煞車。失速之前，仍只聽到滿載一車的進步啊、成長啊、發展啊、衝啊、拼啊。
城市的成長亦然，就算人口已不再成長，都市化的腳步已經減緩，仍要進步啊、成長啊、發展啊、衝啊、拼啊。而保護區，成為城市成長、擴張、進步的絆腳石。蠶食鯨吞的步伐從未停歇。
2001年納莉風災後，台北市政府委請專家學者共同組成坡地防災小組，勘驗、檢討後提送市長之結論為：「保護區與山坡地過度開發與利用，確是坡地災害及平地淹水的主因，故強烈建議暫緩開發利用保護區及山坡地。」
2002年的台北市政府，在都市發展政策白皮書中宣布台北市面臨的生態課題有：﹝1﹞人為開發導致山域、水域環境破壞；﹝2﹞坡地開發、不透水面增加，使逕流量增加；﹝3﹞自然生態敏感區受衝擊與破壞。所以市府白皮書認為：「佔台北市一半以上面積的環境敏感地區（包括保護區、風景區、行水區），應予積極保育。」
但是，仍要進步啊、成長啊、發展啊、衝啊、拼啊，失速列車繼續向前跑。
保護區的危機：台北市的個案爭議
在城市成長與擴張、土地使用的多重混雜以及治理的定位不明下，城市保護區隨時岌岌可危，小者如城市邊緣四處易見的小型濫墾、濫挖、濫伐、濫建，此不待贅言，本文僅舉其大者。以近年台北市發生的二經典個案為例，提供社會反思。
一、台北市士林區保變住六之六自辦市地重劃案
都市快速發展的民國60年代，台北市政府考量住宅需求的壓力，於民國68年將25處地形、地質條件較為敏感的保護區變更為住宅區，作為提供住宅區需求並紓解都市發展之策略。
城市人口不再繼續成長的80年代，開始實踐60年代的決策，緊鄰陽明山國家公園、面積達54.76公頃的「保變住6-6」成為陽明山地區第一處自辦市地重劃案。民國85年以附帶18條但書通過第一階段環境影響評估審查。88年工程開工，開發單位卻未依環評決議施做，致水土保持、污水下水道系統等與環評說明書內容不符，故89年起進行環境影響差異分析報告及環境影響調查報告書審查，90年決議應重新辦理環境影響評估。
本案最大的問題在於，開發單位根本無視環評的存在，施工過程不斷挑戰環評決議，更荒謬的是市府竟開門配合就地合法。其中，最大的爭議在9條新增道路與超挖填土方。
開發單位逕自民國89年起以迄92年間，於重劃區內違法新闢9條道路及擋土牆。其間，僅台北市政府建設局三度依水土保持法處以罰鍰並要求暫緩施做，但卻未見環保局依環評法予以處分，故開發單位雖遭建設局取締，仍逐一完成9條道路。93年開發單位將違法完成的9條道路納入重辦環境影響評估內容送審，惟經環評委員會議附帶決議：「9條6米巷道部分：重劃會於實施重劃期間應將已闢建部分恢復原狀，請目的事業主管機關都市發展局函請開發單位限期恢復原狀」，但主管機關不僅未依環評決議要求開發單位恢復原狀，反而以市府內部研商會議推翻環評決議，並藉由新上任的環評委員推翻前任委員會決議，為違法背書並就地合法。
另依「台北市保護區變更住宅區開發要點」之規範，坡度超過30％以上之土地不准開挖、填土，亦不得做為建築用地使用。但「保變住6-6」開發單位開挖陡坡（重劃區內有102筆土地坡度部分超過30％以上，21筆土地坡度百分之百超過30％），卻未見主管機關依法取締違法整地。監察院92年9月曾強烈糾正北市府：「若非市府縱容開發單位違法超限整地，即是違法發回不可建築用地給地主」。然台北市政府相關單位（建設局、都發局、環保局）從未依法處理。
北市府在「保變住6-6」個案中，不僅創造台灣環評大惡例，並徹底扭曲環評制度、破壞環評機制。
二、內湖保護區變更社會福利特定專用區案
內湖保護區變更案位台北市內湖區大湖里，南臨30公尺寬之成功路5段與大湖公園相望，原係台北盆地碧山集水區之湖泊，基地具多重環境敏感因素，包括潛在順向坡、回填湖區、谷地集水區、礦坑、斷層等不利的自然條件，特別是潛在順向坡、回填湖區、谷地集水區等，形成典型的環境敏感地區與潛勢災害風險地帶，是該基地劃為保護區的根本原因。
1973～1978年間，七星農田水利會將土地轉賣予新陸觀光公司後，該基地遭回填並開始充斥各種違規土地使用活動，包括網球場、公車停車場、幼稚園等，而集水區之回填亦導致周邊農園淹水不斷，居民陳情亦不斷。1996年財團法人中華民國佛教慈濟慈善事業基金會購得該基地，並於1997年規劃變更並建設兒童醫院，然遭都市發展局駁回其變更申請。
2001年起都市發展局召集府內相關單位召開4次（府內）會議與1次專家學者座談會，2003年完成該案水土保持審查，並於2004年規劃為「慈濟內湖社會福利園區」，預計建設國際志工發展中心、救災調度與訓練中心及社會教育中心，並進入都市計畫土地使用變更程序，意圖將保護區變更為社會福利特定專用區。該計畫基地面積合計46,198平方公尺，分為南、北二基地，因未達5公頃故不需進行環境影響評估。
2004年台北市政府都市計畫委員會（第543次會議）第一次審議，決議組成專案小組並針對使用計畫、交通、水保、回饋，及保護區開放原則、慈濟與環境的基本理念等議題詳予討論。2005年7月～2006年12月之間，共計召開7次專案小組會議討論，其間都市發展局角色曖昧、態度偏頗，且專案小組在未完成任務下即將本案送回大會審查，目前仍在大會審理中。
本案之最大問題在於，台北市政府根本無法回答保護區變更的基本命題，包括為何要變更保護區為他用？該區保護的條件消失了嗎？社會福利特定專用區可以優先、凌駕於國土保安、水土保持、維護天然資源及保護生態功能嗎？更何況市府在都市發展政策白皮書中對市民有積極保育保護區、避免自然生態敏感區受衝擊與破壞等承諾。而通過後會有什麼後續效應產生，大量保護區變更、瓦解維生機制、製造未來城市災難等等，市府亦渾然未覺？
結語：真的沒有超人
城市保護區的危機，來自於兩大力量，其一是經濟力量（開發業者），其二是政治力量（政府機器）。
我曾因有天真的期待而戮力於遊說上述個案二的開發單位（慈濟），想法很單純：如果開發單位願意善盡身為自然界與台灣社會一份子的自然與社會責任，撤除保護區變更案，讓保護區成為真正的保護區，以此具體行動來宣示自然精神與保育典範，並透過媒體報導讓台灣民眾瞭解、護持對保護區、敏感地、維生系統友善的價值，進而與保育團體共同促請市府堅守保護區政策、制訂對保護區更友善的制度，如此將可成就台灣社會最大的善，此應即是利益眾生的菩薩道。
我的確天真極了，面對一般的開發業者（盲目列車的乘客），我無話可說，亦無須多說。
那麼，我們又要如何面對一個對城市保護區價值不瞭解，而一再出現保護區治理的扭曲、矛盾、衝突與災難的政府機器呢？大多數的民眾總是期待超人出現，一個萬能的、能為大家解決一切問題的救世主或魔鬼終結者。因此，台灣社會歷來的選舉，選出、塑造出、吹捧出多少超人，而且選出超人的結果正是告訴我們「真的沒有超人」。
社會力量在哪裡呢，台灣？
作者/台灣生態學會台北工作站主任、臺北大學不動產與城鄉環境學系副教授
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